La tempête XYNTHIA : une leçon pour la sauvegarde des écosystèmes littoraux

Written by Lysias

Par Me Sébastien MABILE, avocat, docteur en droit de l'environnement, membre du Conseil scientifique du programme LITEAU sur la dynamique et la gestion des littoraux
Société d'avocats Lysias Partners

Nous devons tirer les conséquences de la tempête Xynthia qui vient de frapper les départements de la Vendée et de la Charente-Maritime. Le bilan humain est sans appel : catastrophique. Le bilan matériel est également considérable. Le désastre n’a donc pas pu être évité.

Lors du procès de l’ERIKA, nous avions, ainsi que de nombreuses autres parties civiles, insisté sur la valeur « fonctionnelle » des écosystèmes naturels impactés, autrement dit sur leur valeur « d’existence ». Ailleurs, nous plaidons pour que soit reconnue l’importance des espaces naturels et des services rendus par les écosystèmes. Ce sont des notions complexes, difficilement compréhensibles, et qui face au bénéfice d’un développement économique à court terme, pèsent peu.

Pourtant, force est de constater que le maintien d’espaces à leur état naturel aurait, en Vendée comme dans d’autres zones touchées du littoral, permis d’éviter les coûts astronomiques des inondations (1 milliard d’euros évoqué), sans compter le bilan humain de ce drame. Les économistes de l’environnement parlent alors de « valeur d’évitement » des écosystèmes (dunes, marais littoraux et autres zones humides) qui par leur simple existence permettent d’éviter de tels drames. Cependant, ce n’est qu’une fois détruits que l’on se rend compte de la pertinence de cette analyse.

La France a perdu en un siècle les deux tiers de ses zones humides et leur destruction va en s’accélérant. En Bretagne, ce sont 65% des zones humides littorales qui ont disparu ces cinquante dernières années. En cause, depuis des décennies, la construction de digues destinées à assécher pour « valoriser » ces marais, d’abord dans une optique agricole, puis la mémoire du temps s’effaçant, à des fins d’urbanisation. C’est ainsi que ces zones, pourtant fondamentales dans la lutte contre l’érosion côtière et la protection de la biodiversité littorale, ont été détruites les unes après les autres, laissant place à des lotissements, sources précieuses de taxe foncière et de taxe d’habitation pour les communes.

Pendant longtemps, les habitants de ces zones vulnérables ont pensé que la protection offerte par les digues était suffisante. Les « digues » juridiques de protection, elles, n’ont été construites que trop tardivement pour éviter le désastre.

La France a signé et ratifié en 1986 la Convention de Ramsar du 2 février 1971 sur les zones humides d’importance internationale et a désigné, à ce titre, une liste de zones humides dont elle garantie la conservation : le delta de la Camargue, les marais littoraux de la Narbonnaise ou la baie de Somme font parties de cette liste. Le réseau Natura 2000 de l’Union européenne, issu de deux directives de 1979 et de 1992, assure également une protection d’une partie de ces espaces. Ailleurs, ce sont les dispositions de la loi « littoral » du 3 janvier 1986 qui trouvent à s’appliquer à travers la notion « d’espace remarquable » de l’article L.146-6 du code de l’urbanisme qui prévoit :

« Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, (…) les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés (…) ».

Depuis, les juridictions administratives ont reconnu à de nombreuses reprises le caractère « remarquable » des zones humides côtières ainsi que, plus rarement, leur rôle de protection de la bande côtière.

Ainsi, dans un arrêt du 11 mars 1998 (CE, 11 mars 1998, Ministre de l’agriculture et du développement rural c/ M. Pouyau, n° 144.301), le Conseil estime que :

« (…) secteur dit de l’Estey, zone boisée voisine de l’étang de Cazaux et Sanguinet dont l’intérêt écologique tient à la fois à son aspect paysager, aux espèces végétales rares qu’elle recèle et à son rôle de protection de la bande littorale de l’étang (…) »

Malgré la vigilance du juge administratif, les élus locaux ont trop souvent tenté de contourner la loi pour artificialiser leur territoire.

Il en a été ainsi dans la commune de l’Aiguillon sur Mer, en Vendée, sur le territoire de laquelle 29 corps ont été retrouvés après la tempête Xynthia.

Le 11 juillet 2000, le Conseil municipal de cette petite commune révisait son plan d’occupation des sols de manière à maintenir divers équipements existants (camping, écoles de chars à voiles, parcs résidentiels de loisirs) dans une zone naturelle située « en bordure du littoral Atlantique ». La Commune faisait valoir que le site avait perdu son caractère d’espace remarquable. Elle envisageait une densification des équipements existants.

L’association pour la sauvegarde de la nature et de l'environnement de la Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer avait alors demandé au Tribunal administratif d’annuler cette délibération comme violant les dispositions de l’article L.146-6 du code de l’urbanisme. Tant le Tribunal administratif (TA Nantes, 10 mars 2005, n° 00-4595) que la Cour administrative d’appel de Nantes (CAA Nantes, 27 juin 2006, n° 05NT01089) ont donné raison à cette association dont la vigilance a probablement, aujourd’hui, permis de sauver des vies.

A proximité, dans la commune de La Faute sur Mer, c'est le Préfet qui jouait ce rôle de "chien de garde" contre des Maires pris de frénésie bâtisseuse, saisissant le juge administratif pour qu'il annule des permis de construire trop largement accordés.

Ainsi, en 2007, la Cour administrative de Nantes, saisie d'un appel de la commune contre un jugement annulant un permis de construire,accordé par elle , considérait pour confirmer le jugement:

" (...) qu'il est constant que le terrain d'assiette de la construction objet du permis de construire du 28 avril 2005 modifié, est situé à environ 250 mètres de la rivière du Lay, en arrière de la digue est du Lay, distante de 50 mètres, à la Faute-sur-Mer, commune dont le territoire est compris dans une zone de polders et soumis à un risque d'inondation important, soit par submersion des digues, soit par rupture de tout ou partie de ces ouvrages ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment, d'une étude effectuée sur les risques de submersion marine sur le littoral vendéen, qu'en cas de rupture sur un à deux mètres d'une digue, la vitesse d'écoulement des eaux dans le secteur de la construction projetée est supérieure à 0,5 mètre par seconde sur une distance de 100 mètres à partir de la brèche et que ce même secteur figure, pour ce motif, en zone d'aléa fort, dans laquelle toute construction est interdite, au projet de plan de prévention des risques naturels de l'estuaire de la rivière “Le Lay” pour les communes de la Faute-sur-Mer et de L'Aiguillon, prescrit par arrêté préfectoral du 29 novembre 2001 ; que si les requérantes soutiennent que la digue est du Lay, implantée à proximité immédiate du projet de construction litigieux, a fait l'objet de travaux de confortement et de rehaussement par l'association syndicale de la vallée du Lay qui en assure la gestion, ils n'établissent pas que de tels travaux ont été exécutés sur cette digue au droit de la propriété de Mme X, ni que la résistance de cette digue ou celle d'une autre digue édifiée en bordure du lit principal de la rivière serait de nature à assurer la protection de cette zone contre le risque d'inondation auquel elle est exposée (...)" (CAA Nantes, 27 mars 2007, N° 06NT01269)

Hélas, avant, ailleurs, d’autres décisions administratives n’ont pas été soumises au contrôle du juge, préparant ainsi le terreau de la catastrophe que venons de subir.

A méditer…

Sur le même sujet, lire l'interview de Me Raphaël ROMI dans l'édition du 4 mars 2010 du Nouvel Observateur: "il y a eu des négligences"

A noter également que le 10 mars 2010, Mr Gérard LARCHER, Président du Sénat, a annoncé qu'il allait proposer la création d'une mission commune d'information sur les conséquences de la tempête destinée à aborder notamment les questions de droit des sols et des règles d'urbanisme.

Lire le communiqué du Sénat