Travail et fonction publique, Ministère unique, régime unique?

Written by Lysias

Fonction publique

Nous avons le plaisir de publier un article de Me Luc MOREAU, avocat au Barreau de Montpellier et docteur en droit public, et qui vient de fonder son cabinet avec comme consultants privilégiés les Professeurs Pascale IDOUX et Jean-Louis AUTIN, agrégés en droit public et en droit public économique, avec lesquels la société Lysias Partners a entrepris la fondation d'un Groupement d'intérêt économique commun à ces deux structures. Avec Marseille, ce sera la seconde implantation dans le Sud de la France de Lysias Partners.

La dénomination donnée aux ministres et ministères, qui résume leur champ d’action et de compétence, est une source de curiosité et d’analyse inépuisable.

L’on comprend par exemple quelle logique a présidé, en 1934, à l’abandon du ministère de l’Instruction publique, devenu ministère de l’Education nationale. C’est certainement encore par souci d’en modifier la perception par l’opinion publique, que le ministre des Affaires culturelles a été élevé au rang de ministre de la Culture. Plus élégante, cette dénomination n’en est cependant que plus tendancieuse. Le ministère des Affaires étrangères n’est pas le ministère de l’Etranger… Peut-être d’ailleurs est-ce cette fâcheuse dénomination qui a abusé Eric RAOULT, lorsque ce dernier a demandé à Frédéric Mitterrand de faire respecter aux « prix Goncourt » un très inattendu devoir de réserve...

Les Affaires étrangères justement, confiées à Claude CHEYSSON puis Roland DUMAS sont pendant cinq ans devenues « Relations extérieures », pour tenter d’ajouter quelques grammes d’internationalisme à la diplomatie française. On ne peut non plus oublier le fameux ministère du Temps libre, qui se voulait être porteur d’un idéal de société, mais qui n’aura vécu que ce que durent les roses… Alors que quelques prédécesseurs avaient certes été en charge des questions atomiques et spatiales dans les années 60, Paul QUILES, en 1988, sera, lui, l’heureux ministre de l’Espace, ni plus ni moins, réalisant, peut-être, un rêve d’enfant.

justify; " mce_style="text-align: justify; ">Les termes sont donc choisis pour la résonnance qu’on espère qu’ils prendront dans l’opinion. Leur association est soumise à la même règle.

Tout a été dit du désormais fameux ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’Identité nationale et du développement solidaire, dont le message réside autant dans les thèmes utilisés que dans leur amalgame.

Il fut un temps où le Sport était confié au ministre de l’Education. Aujourd’hui son association à la Santé est jugée plus pertinente. Au vu de la récente réglementation mise en place par la Fédération française de Football pour la délivrance des licences, l’on peut d’ailleurs se demander si le Sport ne va pas également échoir au ministre de l’Identité nationale à la faveur d’un prochain « remaniement technique »…

Parfois, « qui trop embrasse mal étreint »… que l’on songe au disgracieux ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de l’Aménagement du Territoire, rebaptisé, par la force des choses MEEDDAT, ce qui pousserait presque à la nostalgie du bon vieux ministère de l’Equipement…

Le même « Aménagement du territoire » a d’ailleurs, entre 2002 et 2004, été associé à la Réforme de l’Etat et à la Fonction publique. Car depuis 1981, le ministre chargé de la Fonction publique était aussi celui de la Réforme ou encore celui de la Modernisation administrative.

2007 a cependant marqué un premier tournant, qui s’est bien sûr voulu symbolique dans l’appréhension, par le nouveau gouvernement, de la Fonction publique : c’est à Eric Woerth, Ministre du Budget et des Comptes publics, qu’a été attribuée sa charge. Le message était clair : la gestion de la Fonction publique sera désormais gouvernée par un impératif comptable. A bon entendeur…

Le remaniement de juin 2009 aurait pu figurer un retour partiel à une approche plus consensuelle de la chose, puisque le même Eric WOERTH était alors devenu « ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat ». Revoilà donc la Fonction publique associée au thème récurrent de la Réforme.

Or, le 22 mars dernier, il semble que le Président de la République et son Premier Ministre aient tenté de nous envoyer un nouveau message, en nommant Eric WOERTH « ministre du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique ». Présenté comme « technique », accusé par l’opposition d’être « cosmétique », ce remaniement n’en opère pas moins une petite révolution fonctionnelle, en ce qu’il attribue, au même ministre, le Travail (les affaires sociales, la cohésion sociale, les relations sociales, disait-on il y a peu) et la Fonction publique.

Ce rapprochement a peut-être tout simplement été effectué, de manière prosaïque, afin d’aborder au mieux la réforme des retraites et la modernisation du dialogue social, en mettant ces dossiers entre les mains d’un seul et même ministre.

Au sujet de ces réformes, Eric WOERTH, alors qu’il n’était ministre que de la Fonction publique, affirmait le 18 mars dernier, à l’occasion de l’inauguration du Salon de l’Emploi public : « il est très mauvais de penser qu’on doit opposer les Français du privé et ceux du public », expliquant que selon lui, « il n’y en a pas qui sont privilégiés par rapport aux autres ». Le Ministre du Travail et de la Fonction publique aura-t-il la même approche différenciée de la question ? En tout état de cause, la création d’un ministère commun, quelques jours, et une échéance électorale, après ces déclarations, pourrait participer de cet élan de réconciliation nationale.

Ce qui est surprenant, pourrait-on même nous dire, c’est que ces deux ministères aient été distingués jusqu’alors… Pourquoi pas, mais alors pourquoi continuer à distinguer les deux domaines (Travail ET Fonction publique) au sein du même ministère ?

L’on voudrait mettre en avant la différence qui existe (nécessairement) entre le salariat et le fonctionnariat, que l’on ne s’y prendrait pas autrement. Et l’on voudrait diffuser l’idée qu’il est désormais temps que cette césure s’estompe, voire disparaisse, que c’est également comme cela qu’il faudrait s’y prendre…

Au cas où le message serait encore trop abscons, l’on décide d’adjoindre au Travail et à la Fonction publique le thème de la Solidarité… Faut-il y voir un message dans le message ? La réponse est-elle dans la question : Que faut-il pour que la Fonction publique se rapproche enfin du monde du Travail, que les fonctionnaires entrent dans le rang ? Un peu de solidarité, diantre… C’est donc au nom de la Solidarité, pourquoi ne pas dire l’Egalité, que l’on nous propose, de manière subliminale, de normaliser la Fonction publique.

Loin d’être anodine, la création de ce nouveau ministère (car c’est bien de cela qu’il s’agit) constitue en fait un acte de communication politique évident. Pour la première fois, l’Etat semble prêt à assumer, face à l’opinion, face aux fonctionnaires, aux syndicats, sa volonté (la nécessité ?) de banaliser la Fonction publique en rapprochant physiquement sa gestion de celle du privé.

En cela, la création de ce ministère restera certainement comme un acte fondateur.

En droit positif, la distinction entre le droit du Travail et le droit de la Fonction publique est toujours une réalité. La science administrative lui trouve encore une justification pertinente.

Les juristes savent, au moins depuis l’affaire Blanco de 1873, fondateur de la discipline, que le droit public, droit de l’action publique, parce qu’il est le droit de l’intérêt général, ne peut être le droit commun. Ce droit est nécessairement dérogatoire, exorbitant du droit commun. Les fonctionnaires, qui sont des employés, ouvriers, travailleurs (on l’oublie parfois) publics, en ce qu’ils incarnent littéralement l’action publique, ne pouvaient donc être soumis, pour les mêmes motifs, au droit commun du travail.

S’est alors développée une conception française de la fonction publique, basée sur la notion de carrière. L’agent public intègre la fonction publique pour y faire carrière. Il y a certes là un avantage appréciable pour le fonctionnaire (la fameuse « sécurité de l’emploi »…) mais ce sont surtout l’administration et les usagers qui sont supposés en être les bénéficiaires.

La renaissance du Pacte républicain à l’Après-guerre a en outre conféré aux fonctionnaires un régime juridique particulier, rassemblant les droits et obligations inhérents à leur état. L’on parlera alors de situation statutaire (légale et réglementaire), par opposition à la situation conventionnelle du salarié du privé.

Bien entendu, il ne fait plus vraiment de doute que cette représentation figée de l’emploi public français doive évoluer. Elle est d’ailleurs sur le point de céder sous les coups de boutoir, jusqu’à lundi donnés en sourdine. Rapprochement du régime des pensions de retraite, assouplissement des règles de cumul, multiplication des dispositifs de rémunération du mérite ou/et à la performance, toutes ces réformes rapprochent lentement mais sûrement le statut des fonctionnaires du régime des salariés. Le développement du C.D.I. dans la fonction publique, introduit par la loi du 26 juillet 2005 dans un souci d’harmonisation communautaire, qui a pour louable bénéfice de lutter contre la précarité de l’emploi public, est également en train d’accentuer et de pérenniser le phénomène de banalisation du droit de la fonction publique.

Il ne paraît pas tenable aujourd’hui de contester la nécessité d’une adaptation des règles du Statut, en les modernisant, au nom de la recherche d’un optimum de bonne administration, et en tenant compte du standard européen de l’emploi public qui est en train, progressivement, de voir le jour.

Jusqu’à présent, ces évolutions ont été, peu ou prou, effectuées de manière mesurée, dans la réflexion et la concertation. Entre autres, les deux références incontournables sont le Rapport du Conseil d’Etat de 2003, intitulé « Perspectives d’avenir pour la fonction publique » (EDCE 2003) et le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique remis en avril 2007 par le Conseiller d’Etat Jean-Ludovic SILICANI, à l’issue d’un débat national sur les missions, les valeurs et les métiers de la Fonction publique.

Tranchant avec cette approche pondérée des réformes à mener, l’on pourra tout de même s’interroger sur la pertinence du dépôt d’une proposition de loi n°1393, instituant « la liberté de recrutement par les collectivités territoriales », enregistrée à l’Assemblée nationale le 21 janvier 2009, ne visant, ni plus ni moins, qu’à supprimer la plupart des statutaires de la fonction publique territoriale, pour les remplacer par des agents contractuels. Faut-il considérer cette proposition comme l’initiative isolée d’une escouade va-t-en-guerre, ou bien comme une mission confiée à un groupe d’éclaireurs ?

Cette exception parlementaire mise à part, la communication gouvernementale, très récemment encore, se voulait très rassurante sur la question : un nouveau plan de titularisation des contractuels serait à l’étude, afin, notamment de « lutter contre les abus » et des mesures seraient également envisagées pour mieux définir les « valeurs » de la fonction publique. L’on parle d’ajouter un « préambule » au statut général de la fonction publique et l’on évoque le lancement d’une campagne de communication pour valoriser l’image des fonctionnaires.

Dans un tel contexte, la création d’un ministère du Travail (…) et de la Fonction publique ne peut donc passer inaperçue. Puisque désormais le message a pris le pas sur le discours et la démonstration, puisque le moindre détail est pensé et soupesé, ce serait faire injure aux communicants élyséens que de croire qu’il y aurait là un cas fortuit. D’autant que lorsqu’il s’est agi d’allier la Fonction publique au Budget, sa gestion a réellement été menée suivant une logique prioritairement comptable. L’on peut donc concéder à ce Pouvoir qu’il respecte les prémices contenues dans l’agencement de ses ministères.

Cette fois-ci le message est le suivant : il est temps que la fonction publique entre dans le rang. Si le Ministre est le même pour tous, pourquoi le régime juridique ne le serait-il pas également ? C’est une question d’égalité, autant dire de… Solidarité, en ces temps de crise et d’insécurité de l’emploi.

Et voilà comment la dichotomie juridique qui traverse le monde du travail depuis plus d’un siècle risque vite de devenir insupportable pour le plus grand nombre. Et voilà comment un remaniement annoncé comme « technique » peut devenir le cheval de Troie de la Réforme.

« Ministère du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique », ces quelques mots disent tout. Concluant son Rapport de synthèse à l’issue du très riche colloque sur « les rémunérations des fonctionnaires » (Lyon, 5 décembre 2008, JCP Administrations et collectivités territoriales, n°4, 19 janvier 2009), le Professeur Fabrice MELLERAY faisait le constat que le thème abordé, comme souvent lorsque l’on touche au droit de la Fonction publique, illustrait « le fait que derrière des questions d’apparence très technique se cachent des problématiques politiques essentielles ».

Très « technique », le dernier remaniement l’est assurément.