Le changement climatique, acteur de la délimitation du domaine public maritime

Written by Me Luc MOREAU | 21 December 2011

Par Me Luc MOREAU
Avocat associé, Barreau de Montpellier, Docteur en droit public, spécialiste en droit public, société Lysias Partners

La Mer Méditerranée flirte avec les côtes françaises continentales sur près de 900 kilomètres. Partageuse, elle répartit ses flots entre la Région Languedoc-Roussillon (214 km) et la Région PACA (687 km). Et ceci sans compter les magnifiques rivages de la Corse.

Les côtes du Languedoc Roussillon à Palavas

Cette bande littorale, qui n’est plus vraiment la mer, mais qui n’est pas encore la terre, est dédiée à des activités multiples : loisirs et détente, sports nautiques, commerce, activités industrielles. Lieu surpeuplé, vulnérable et stratégique militairement et aujourd’hui économiquement, le littoral revêt une importance capitale pour l’Etat, qui, depuis des temps anciens, a décidé d’en faire son domaine, au sens littéral du terme.

Le domaine public maritime appartient donc à l’Etat, même si ce dernier en confie de plus en plus souvent la gestion aux collectivités territoriales. Sa délimitation est désormais codifiée à l’article L.2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, qui y inclut (entre autres) :

• le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ;
• le rivage de la mer, qui est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ;
• Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ;
• Les lais et relais de la mer.

Perdure ainsi dans notre ordonnancement juridique une conception du « rivage de la mer » établie sous l’Ancien Régime. L'article 1er du titre VII du livre IV de l'ordonnance de Colbert sur la marine d'août 1681, disposait en effet :

« Sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes et jusqu'où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves ».

Pour les rivages méditerranéens, sur lesquels l’amplitude des marées, bien qu’existante, est plus faible, l’ordonnance de Colbert avait même été écartée au profit du droit romain et des Institutes de Justinien, qui mentionnaient « le plus grand flot d’hiver ».

Le Conseil d'État a opéré, en quelque sorte, à une traduction de ces formulations imagées, en précisant que « ces dispositions doivent être entendues comme fixant la limite du domaine public maritime, quel que soit le rivage, au point où les plus hautes mers peuvent s'étendre, en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles » (CE, 12 octobre 1973, Kreitmann : Rec. p.563).

C’est ce texte ancien, immédiatement suivi de l’éclairage du Conseil d’Etat, qui sert encore de référence aux juridictions administratives appelées à juger de faits antérieurs à l’édiction du code général de la propriété des personnes publiques.

Ainsi, l’incorporation de parcelles et de biens ne résulte que « de la seule action des éléments », suivant une expression souvent retenue par le juge administratif (pour illustration, CAA Bordeaux, 29 septembre 2011, n° 09BX00097). Elle est la conséquence d’un phénomène naturel.

Cela signifie concrètement que la montée des eaux entraîne appropriation et domanialité publiques des terrains et des ouvrages recouverts par les flots. Outre son automaticité, la délimitation du domaine public maritime dépend des éléments et est en conséquence évolutive.

Le domaine public maritime naturel est donc mouvant. La Cour administrative d’appel de Marseille vient de le rappeler récemment :

« il résulte de ces dispositions que les lais et relais de la mer font automatiquement partie du domaine public maritime, quelle que soit la date à laquelle ils ont été formés et sans qu'il soit besoin de procéder à leur délimitation préalable » (CAA Marseille, 3 octobre 2011, n°11MA01671).

Par conséquent, un propriétaire, personne publique ou personne privée, pourra être privé de son bien par l’action des flots. L’Etat se bornera à constater l’évolution de la délimitation du rivage, et ce quelle que soit la cause du phénomène : érosion naturelle, destruction d’une digue, travaux, édification de barrages diminuant les apports d’alluvions, etc. Lorsque cette extension du domaine public maritime résulte d’une action fautive des services de l’Etat, ce dernier pourra voir sa responsabilité engagée mais en aucun cas les nouvelles limites du domaine ne pourront être remises en cause.

Or, le recul des côtes est un phénomène mondial connu et qui n’épargne pas la côte méditerranéenne. Le changement climatique est facteur prégnant de l’évolution des littoraux. Il est à l’origine non seulement de l’élévation du niveau de la mer mais également d’un accroissement de la fréquence et de la violence des épisodes tempétueux, qui accentuent à leur tour le phénomène d’érosion des plages et des côtes rocheuses. Par exemple, la terre recule chaque année, en moyenne, de 1,50 mètre à 4 mètres en Languedoc (cf.Ph. Godfrin, M. Degoffe, Droit administratif des biens, Sirey, p.55).

Actuellement, la montée des eaux en Mer Méditerranée est évaluée à 3 mm par an, soit deux fois plus qu’il y a dix ans. Si la tendance se confirme, cela conduirait à une augmentation de 35 centimètres durant le XXI^ème siècle. Les prévisions pessimistes tablent sur une augmentation du niveau de la Méditerranée de 60 centimètres.

Un des effets induits du réchauffement climatique va donc consister en un accroissement du domaine public maritime. S’il n’est pas combattu, à défaut d’être stoppé, ce phénomène va avoir un effet expropriant sur les propriétés publiques ou privées riveraines du littoral, qui vont, de fait, tomber dans l’escarcelle de l’Etat, les propriétaires ainsi évincés se retrouvant alors dans la situation d’occupants sans titre.

Etonnamment, il ne pèse sur l'État aucune obligation de réaliser des travaux de défense contre la mer (CE, 17 mai 1946, min. Travaux publics c/ Cne Vieux-Boucau, Rec. p.135), ni même des travaux d'entretien (Pour une application par la cour administrative d’appel de Marseille : 26 février 2004, n°00MA00224, à propos de la plage de Palombaggia à Porto Vecchio).

La défense des propriétés riveraines contre l’action des eaux incombe aux seuls propriétaires, qui peuvent édifier des ouvrages de protection sur leur propriété. Un tel ouvrage ne pourra être édifié sur le domaine public maritime qu’en vertu d’une concession d’endigage, dans le cadre d’une opération de défense contre la mer.

Bien entendu, l’absence d’obligation d’endiguement à la charge de L’Etat relève d’une logique exclusivement domaniale. Celle-ci cède devant les impératifs de sécurité des personnes et des biens. Le maire sur le territoire de sa commune et le Préfet au niveau départemental, pourraient voir leur responsabilité engagée, sur le plan administratif et pénal, en cas de carence de l’exercice de leur pouvoir de police administrative, s’il s’avère que l’action des flots a entraîné des dégâts matériels voire humains qui pouvaient être empêchés.

La législation apparaît cependant imparfaite sur ces questions. Même récemment codifié, le droit de la domanialité publique s’en remet encore, pour la délimitation du domaine public maritime, à une approche datant de l’Ancien Régime, aux noms de principes certes vénérables, mais qui ne correspondent plus à toutes les réalités actuelles. Sans doute faudra-t-il mener une réflexion sur le mode de délimitation du domaine public maritime. Il faudra également s’interroger sur l’étendue des obligations de l’Etat en matière de lutte contre l’action des eaux, et aller au-delà de ce que prévoit actuellement la législation en matière d’urbanisme.

En tout état de cause, au-delà de ses conséquences, le droit doit surtout s’attaquer à la cause du changement climatique. Ce fut tout l’enjeu de la Conférence de Durban qui a eu lieu au début du mois de décembre. Le bilan des longues négociations qui s’y sont tenues est contrasté, puisqu’il faudra encore attendre 2015 pour aboutir à un accord contraignant.

Au-delà de son contenu, l’on peut s’étonner du faible écho rencontré par cette conférence dans l’opinion publique et dans les médias. Certes, en ces temps de crise, et de fêtes, les pensées sont ailleurs. Ces débats sont pourtant cruciaux pour l’avenir de l’humanité tout entière. L’urgence, impérieuse, est déjà présente pour la forêt camerounaise ou pour les côtes du Sud-Est asiatique, ce qui devrait déjà inciter l’opinion française à se mobiliser. A terme, ce sont également le Delta du Rhône, les étangs languedociens, les Sainte-Marie de la Mer, Frontignan, Gruissan, Martigues, Palavas, Sète … qui sont concernés.

Même s’il ne sera pas le plus concerné par la montée des eaux, une transformation profonde de notre littoral méditerranéen est en marche. L’on savait déjà que l’on ne se baigne jamais deux fois dans le même fleuve. Cela vaut aussi, plus que jamais, pour les plages de nos vacances.