Déontologie de la Sécurité : on sait ce qu’on perd, pas encore ce qu’on gagne…

Écrit par Lysias

La Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité a accompli un acte majeur dans l’affaire dite de Clichy sous Bois. En effet, elle est la première instance, non juridictionnelle il est exact, à avoir pris en considération les dires du jeune Muhittin ALTUN et après avoir procédé à l’audition des policiers, rendu un avis circonstancié, ci-joint. Dans cet avis, il était clairement établi que l’audition de Muhittin ALTUN, mineur, en l’absence de ses parents, ne s’était pas faite dans des conditions normales à l’hôpital Beaujon où il avait été placé à la suite de ses brulures. Elle avait nettement marqué son étonnement et formulé une critique sur le fait que le jeune Muhittin avait été interrogé dans des conditions qui s’apparentaient plus à celui de l’auteur possible d’une infraction alors qu’il était victime. Son avis se terminait par une recommandation de la Commission demandant à Monsieur le Ministre de l’Intérieur de rappeler solennellement aux fonctionnaires de police et notamment aux OPJ le respect des dispositions en faveur des mineurs. La Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité était alors présidée par Pierre TRUCHE, ancien Premier Président de la Cour de cassation. Elle avait été saisie par Monsieur le député Claude EVIN. 

Avec la disparition prochaine de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, au profit du Défenseur des droits, le paysage administratif français va perdre une instance majeure pour la défense des libertés fondamentales et pour la consolidation de notre Etat de droit. Il est loin d’être acquis que l’institution future du Défenseur des droits apporte des garanties équivalentes.

Me Luc MOREAU, avocat au Barreau de Montpellier, membre du nouveau GIE Lysias Partners, est l'auteur d'une thèse intitulée "la déontologie de la sécurité en droit public français", soutenue en 2004 à l'Université Montpellier I.

Il nous livre ici son analyse approfondie de la disparition de la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité au profit du nouveau Défenseur des droits.

Le 19 mai dernier, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) a probablement rendu public son dernier rapport annuel. Le même jour, la Commission des lois du Sénat débattait de son devenir, à l’occasion de l’examen du projet de loi organique portant création du Défenseur des droits, modifiant profondément, ce faisant, l’architecture du projet et creusant en cela l’incertitude sur les finalités exactes de ce texte.

La CNDS : ses origines et son office

La CNDS fut l’un des éléments essentiels de la politique de sécurité intérieure mise en place à compter de 1997. Annoncée dès la déclaration de politique générale de Lionel JOSPIN, le 19 juin 1997, l’institution d’une autorité indépendante chargée de contrôler le respect de la déontologie de la sécurité symbolisait, avec le concept de police de proximité, une nouvelle approche de la politique publique de sécurité.

Après un riche débat parlementaire de plusieurs mois, la CNDS a été créée par une loi du 6 juin 2000, sous le statut juridique d’autorité administrative indépendante (AAI), c’est-à-dire d’une autorité agissant au nom de l’Etat, mais sans aucun lien de subordination à quelconque autre autorité.

Suivant le modèle de nombreuses autorités intervenant en matière de régulation sociale, la CNDS n’a pas été dotée de pouvoir coercitif, son office étant avant tout celui de la magistrature d’influence. Lui a été confiée la charge de contrôler le respect des règles de déontologie par l’ensemble des acteurs publics et privés intervenant dans le domaine de la sécurité (police nationale, gendarmerie, douane, police municipale, administration pénitentiaire, sécurité privée).

Pour cela, la CNDS dispose de pouvoirs de contrôle et d’investigation étendus. Il lui revient d’alerter les pouvoirs publics sur les comportements déviants, les pratiques qui ne sont pas ou plus tolérables ou bien encore sur les carences des textes en vigueur.

Ses armes principales sont la transparence et la médiatisation : elle dispose de la faculté de publier des rapports spéciaux, dans le cas où ses avis et recommandations ne seraient pas suivis d’effet. La publication de son rapport annuel est également l’occasion de porter sur la place publique le nécessaire débat sur ce que doit être l’usage du pouvoir de contrainte dans une société démocratique.

La compétence de la CNDS est donc avant tout celle d’une autorité morale, chargée de mettre en lumière ce que l’administration de la sécurité peut avoir de zones d’ombres.

Sa composition apporte des garanties en ce sens : l’on y retrouve tout d’abord, de manière classique au sein des AAI, des membres des trois juridictions suprêmes, ce qui est habituellement présentée comme un gage essentiel d’indépendance. Les parlementaires y ont également leur place et une influence certaine. On trouve enfin six personnalités qualifiées, permettant la représentation de la société civile à côté de membres de l’appareil politique, administratif ou judiciaire, et assurant un haut degré de savoir et d’expertise important pour la légitimité de l’institution.

Autre gage décisif d’indépendance, la loi prévoit que la qualité de membre de la CNDS est incompatible avec l’exercice, à titre principal, d’activités dans le domaine de la sécurité. Une telle disposition permet d’éviter le processus corporatiste parfois rencontré dans d’autres AAI, qui fait courir le risque d’une neutralisation de l’activité de l’instance.

Certes, la question se pose de savoir si les pouvoirs publics lui ont donné les moyens de fonctionner. De manière récurrente, la CNDS elle-même a déploré les faibles moyens financiers dont elle dispose. Cependant, malgré cela, la CNDS est aujourd’hui un acteur institutionnel reconnu dans le champ du débat public.

En une dizaine d’années, la CNDS a trouvé sa place au sein de l’organisation institutionnelle, a acquis une reconnaissance médiatique et a rempli la mission qui lui a été confiée. Pour n’en donner qu’une preuve, l’on peut évoquer la teneur des communiqués de certains syndicats professionnels dirigés contre son action. Ainsi, en mars 2010, le syndicat Synergie Officiers « constate avec écœurement que la énième production téléguidée de la CNDS est encore plus nauséabonde que les précédentes. S.O. relaie le dégout des policiers face à ce qui ressemble plus à un procès stalinien qu’à la recherche de la vérité » (cité par Nathalie Duhamel, Secrétaire générale de la CNDS depuis sa création à septembre 2009, dans un article paru sur le site Mediapart, « Pourquoi la CNDS déplaît aux autorités », 19 mai 2010).

Une telle virulence est finalement une forme d’hommage rendu à l’efficacité de l’institution.

Cette institution vit cependant ses dernières heures. Il est en effet prévu que la déontologie de la sécurité tombe dans l’escarcelle du Défenseur des droits, nouvelle AAI instituée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et à laquelle rien ne semble devoir résister.

La disparition de la CNDS au profit d’une institution monolithique

A ce jour, le projet de loi organique prévoit que les attributions de la nouvelle autorité incluront celles exercées par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la CNDS. Pour ce faire, le Défenseur des Droits sera assisté de deux collèges, respectivement consacrés à la protection de l’enfance et à la déontologie de la sécurité.

Symboliquement, il est regrettable de voir de si nobles causes subir une forme de relégation institutionnelle. La déontologie de la sécurité, comme la protection de l’enfance, auxquelles était dédiée une institution à part entière, glissent en arrière plan d’une institution « attrape-tout ».

Jusqu’à présent, l’organisation des AAI est basée sur un principe de spécialité de leur office, permettant leur identification propre et leur autonomie, ce qui n’exclut pas un fonctionnement en réseau, gage de collaboration. Avec l’institution du Défenseur des droits, est introduit un modèle pyramidal dans l’agencement institutionnel des autorités de régulation, dont on peut craindre qu’il nuise à leur efficacité, leur notoriété et leur indépendance. Ce phénomène de concentration risque fort de s’accentuer puisque la Commission des lois du Sénat vient de se prononcer pour le rattachement de la HALDE à la future Autorité.

On explique souvent la démarche de la création d’une AAI par la volonté de « couper le cordon ombilical » entre l’Etat et l’autorité de contrôle. Certes, l’indépendance est un objectif vers lequel on tend, en créant les conditions de son maintien mais celle-ci ne se décrète pas. Pour reprendre un mot du Général de Gaulle, prononcé à l’occasion de la réforme du statut de l’ORTF, « couper ce cordon, ça n’a jamais empêché les mères abusives » (suivant les propos rapportés par A. PEYREFFITTE, C’était de Gaulle, tome 2, éd. de Fallois/Fayard, 1997, p. 176).

Une telle réflexion peut s’appliquer à toutes les AAI. Il n’en reste pas moins qu’une mère abusive aura toujours davantage de difficulté à imposer une conduite à l’ensemble d’une fratrie qu’à un enfant unique… Le nombre et l’atomisation des autorités de régulation peuvent être perçus comme des garanties d’indépendance qu’il s’agit de préserver. De la différence entre la hiérarchie et le réseau.

Un risque de confusion administrative

Un tel montage, qualifié avec justesse de « holding administrative des droits » par la Sénatrice Alima Boumediene-Thiery, risque fort de d’avérer contre-productif. Fût-ce au nom de la rationalisation budgétaire, les autorités indépendantes ne peuvent être ramenées au rang de poupées gigognes. Le risque induit par une telle agrégation d’attributions est celui d’une grande confusion, contrairement au but poursuivi, voire d’un possible sacrifice de certaines compétences au profit d’autres.

Parmi les motifs invoqués pour justifier une telle réforme, est avancé l’argument d’une rationalisation fonctionnelle. Suivant l’exposé des motifs du projet de loi organique, « la création du Défenseur des droits vise à donner plus de cohérence et plus de lisibilité à l’ensemble institutionnel chargé de la protection des droits et libertés, et à doter la nouvelle institution de pouvoirs et de moyens d’action renforcés ». Les citoyens ne s’y retrouveraient pas dans l’agencement, jugé complexe, des AAI intervenant dans le champ de la régulation sociale. La difficulté, si elle existe, ne semble pourtant pas insurmontable et ne paraît pas devoir justifier, à elle seule, une telle réforme. Dans le cadre de l’instance unique qui doit voir le jour, il appartiendra au Défenseur des droits de diriger la requête vers le collège compétent. N’est-ce pas déjà le cas aujourd’hui, lorsque, par exemple, le Médiateur de la République est saisi en lieu et place de la CNDS ?

L’agencement institutionnel actuel ne paraît pas d’une difficulté kafkaïenne : à une autorité correspond une attribution, clairement définie dans son appellation. L’on peut certes déplorer un relatif manque de notoriété de ces institutions, mais leur saisine ne cesse de croître. La CNDS, par exemple, n’a jamais autant été sollicitée qu’en 2009, avec une augmentation du nombre des requêtes de près de 50% par rapport à 2008 (suivant la statistique donnée par Nathalie Duhamel dans l’article précité). Au-delà des chiffres, ce n’est certainement pas en supprimant une AAI pour la transformer en simple collège d’une nouvelle instance que l’on comblera son supposé déficit de notoriété… C’est, au contraire, oublier (ou feindre d’oublier) que la visibilité de leur existence et de leur  mission facilite l’installation des AAI dans l’espace public. A l’inverse, il est sans doute moins facile pour le public d’avoir simplement l’idée de les saisir, ou de saisir l’autorité idoine, lorsque la dénomination et l’identification de la mission de l’AAI est brouillée par une organisation en conglomérat. Les victimes d’excès policiers auront-elles seulement le réflexe de se dire qu’elles peuvent avoir des « droits » à faire valoir devant le Défenseur du même nom ? Si l’expression de « déontologie de la sécurité » n’était pas nécessairement des plus heureuses, elle avait néanmoins le mérite de coller à son objet. En revanche, celle de « défenseur des droits » éloigne singulièrement du sujet.

Avec la suppression de la CNDS, l’Etat se prive en outre de la légitimité qu’elle avait réussi à acquérir, ainsi que de sa surface médiatique. Même ramenée, pour l’essentiel, à quelques articles de presse et quelques minutes dans les JT au moins une fois par an, à l’occasion de la publication de son rapport annuel, il reste regrettable de se priver d’une telle intrusion régulière dans le débat public.

La fin de la CNDS marquera ainsi la disparition, au sein du paysage institutionnel et médiatique français de toute instance en charge des questions de déontologie de la sécurité, contrairement à ce qui se fait dans la plupart des Etats démocratiques.

Le projet de loi organique : entre incertitudes et inquiétude

Le contrôle de la déontologie de la sécurité perdra donc beaucoup en visibilité et en notoriété. Il n’est pas certain qu’il y gagne en efficacité et en indépendance. Sur cette question, l’on n’est, pour l’heure, guère renseigné. La nouvelle autorité a évolué au fil des projets et le débat parlementaire risque fort de porter encore de profonds bouleversements. On se bornera à constater qu’à ce jour, le projet de loi comporte des motifs d’inquiétude.

Premier de ces motifs, la composition du collège chargé de la déontologie, réputé remplacer, organiquement la CNDS. L’article 11 du projet dispose que les membres de ce collège seront trois personnalités qualifiées, désignées par « les plus hautes autorités de l’Etat » : le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat. La collégialité est donc réduite à sa plus simple expression.

Exit les membres des juridictions suprêmes et les parlementaires, sauf à ce que la désignation se porte sur eux. Il suffit de se reporter aux qualités des membres actuels de la CNDS pour comprendre que le projet de loi organique porte un coup sérieux au contrôle de la déontologie de la sécurité. De qui faudra-t-il se priver ? Des magistrats ? Des avocats ? Des universitaires ? Des hauts fonctionnaires ? Sur quels critères se feront alors les nominations ? Il ne semble pas excessif de penser que les gages d’impartialité et d’indépendance de l’Institution sont ici compromis.

La Commission des lois du Sénat l’a, semble-t-il, compris, puisqu’elle propose de porter à quatorze le nombre des membres du collège chargé de la déontologie de la sécurité, parmi lesquels se trouveraient quatre parlementaires, trois représentants des juridictions, et cinq personnalités qualifiées.

Salutaire, une telle modification, si elle était adoptée, conduirait cependant à poser la question de l’utilité de la réforme. Les économies budgétaires et les efforts de rationalisation administrative seraient alors dérisoires. Quelles seraient les avantages à recréer la CNDS au sein de l’institution nouvelle, qui justifieraient que l’on ampute l’autorité de sa visibilité et de son autonomie ?

En tout état de cause, alors même que le gain financier serait conséquent, voilà bien une dépense que l’Etat français s’honorerait d’honorer ! Il ne s’agit pas là de bouts de chandelle mais bien d’institution garantes de l’Etat de droit.

Un autre risque induit par le projet de loi consiste à faire passer la déontologie de la sécurité d’une dynamique de contrôle à une dynamique de médiation, qui ne correspondrait alors plus à l’ambition qui a présidé à la création de la CNDS. La question est quelque peu technique mais bien connue des observateurs des AAI. L’avis rendu par la Commission nationale consultative des Droits de l’homme sur le Défenseur des droits, adopté le 4 février 2010, met parfaitement en lumière une telle incertitude sur l’office de la nouvelle institution : « Le projet de loi prévoit que le Défenseur des droits intègre deux fonctions relevant de logiques différentes, à savoir le contrôle et la médiation, regroupement qui nuit à l’impératif d’effectivité des droits. (…) Le Médiateur « agit par la persuasion » et l’objet des réclamations qui lui sont soumises porte principalement sur des « tracasseries administratives », ce qui n’est pas au cœur du mandat des autres autorités en charge de la protection des droits, et en particulier de la CNDS et du Défenseur des enfants ».

Il ne s’agirait non plus d’une rationalisation ni d’une mise en cohérence, mais bien au contraire du mariage de la carpe et du lapin… Le risque est alors qu’entre la médiation et le contrôle, l’une des deux fonctions soit privilégiée au détriment de l’autre, dans la mesure où elles seront toutes deux confiées à une autorité unique, à moins que celle-ci n’adopte un mode de fonctionnement schizophrénique.

Enfin, l’on ne peut occulter que de nombreuses voix s’élèvent contre une telle concentration des compétences au sein d’une seule autorité, dépassant en  cela le seul cas de la CNDS. Bien entendu, les premières à déplorer leur disparition ont été les autorités concernées, lesquelles n’ont même pas été associées à l’élaboration du projet de loi organique. La Commission nationale consultative des Droits de l’homme, tout en saluant la création d’une nouvelle AAI intervenant dans le champ de la protection des droits et libertés, a également rendu un avis très réservé et émis des recommandations dont il serait bon que le législateur s’inspire. La Présidente de la HALDE, Jeannette Bougrab, nommée en avril à la tête de la HALDE par le Président de la République, estime pour sa part que ce serait « un recul de diluer la HALDE au sein du Défenseur des droits ».

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En conclusion, il est donc pas inutile de dire que le débat qui s’engage le 2 juin au Sénat et qui se poursuivra à l’Assemblée nationale doit être suivi avec la plus extrême attention.

D’abord, pour connaître l’intention réelle de la majorité présidentielle, dont les desseins ne sont visiblement pas arrêtés. Il n’est pas rien de décider de l’intégration de la HALDE au moment de la discussion en Commission. Il se murmure également que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté devrait suivre. Quid de la CADA ? De la CNIL ?

Ensuite pour éviter que la nouvelle autorité, présentée comme le réceptacle des autorités de régulation intervenant dans le champ de la protection des droits, ne soit en définitive leur sépulture.